普拉博沃新政府面对的债务挑战及应对计谋

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2024年10月20日，印尼的新一届政府正式投入运作，当选总统普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）接替现任总统佐科·维多多（Joko Widodo）成为印尼独立以来第八任总统。在新旧政府换届之际，规模不停扩大的政府债务正成为印尼社会各界广泛担心的标题。印尼主流媒体《罗盘报》（Kompas）、《时代周刊》（Tempo）接连发表评论文章，分析政府债务相关情况及其未来可能产生的影响。9月20日，印尼政府与众议院举行全体会议，批准了2025年国家财政预算，此中包括政府对未来一年的经济增长筹划、收入与付出安排。本文根据多篇媒体报道，基于印尼央行（Bank Indonesia）的官方数据，将当前印尼政府债务的数据表现、各方观点和政府针对债务标题的未来举措进行梳理。
当前印尼政府的债务与预算情况
佐科时期政府债务的不停增长将给新一届政府带来挑战，这一挑战在新政府要求为新项目进行大量投入的背景下愈发令人担心。普拉博沃政府不得不面对已往积累下的债务局面，通过调配储备资金、拉升赤字规模等方式为新政府施政创造有利环境。
政府债务规模不停扩大
印尼政府债务规模逐年扩大，受新冠疫情影响显著上升。2024年7月9日，印尼重要周刊《时代》发表专栏文章，作者根据印尼财政部发布的《2025年印尼宏观经济框架与财政政策基础》（Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal 2025）文件，梳理归纳了政府债务的变化情况。印尼的债务随着时间推移连续增长，在前总统佐科的第一个任期内（2014—2019年），国家债务适度增长至 4779万亿印尼盾（约合人民币2.38万亿元）；然而，由于新冠疫情对经济的影响，2020 年国家债务增至 6074 万亿印尼盾（约合人民币3.03万亿元），到2024年这一数字攀升至8444万亿印尼盾（约合人民币4.22万亿元）。
图1 20142024年印尼政府债务规模
佐科政府的债务规模将给新一届政府带来挑战。2024年7月30日，印尼《罗盘报》发表专栏评论以为，即将于10月交权的佐科政府，给普拉博沃政府执政的首年留下了具有非常大挑战性的“政治遗产”。根据财政部的数据，2025年到期的中央政府债务将达到800.3万亿印尼盾（约合人民币3600亿元）。此中包括价值705.5万亿印尼盾（约合人民币3184亿元）的政府证券 (SN) 债务以及价值94.83万亿印尼盾（约合人民币422.5亿元）的贷款（双边、多边和商业等情势）债务，普拉博沃政府还必须支付越来越多的债务利息。只管政府仍在计算终极的数字，但印尼国会预算局 (Banggar DPR) 估计，2025 年的国家预算必须涵盖的债务利息支付总额将达到561万亿印尼盾（约合人民币2500亿元），高于2024年的497.3万亿印尼盾（约合人民币2244亿元）。
表1 20242071年印尼政府应还债务
从债务比例来看，印尼债务规模仍在安全范围内。增长债务是为了扩大政府的财政空间，从而增长对重要付出项目的资金设置。比方，印尼在新冠疫情期间需要1000万亿印尼盾的额外付出。其财政部表现，印尼的债务比率仍可归类为安全。根据印尼2003年第1号《国家财政法》，政府债务的比率不高出其国内生产总值（GDP）的60%即为安全范围。目前，印尼的国家债务虽在上升，但仍远低于许多其他国家，比方美国和日本。
图2 亚欧部分国家政府债务占GDP的比重
当前印尼政府借债起首重要用于健康与医疗服务（占债务付出的21.1%），其次是政府的行政开支（占债务付出的18.3%）。由于普拉博沃总统筹划扩张新一届政府的职员规模，增长政府部门的数量，政府行政开支的比重可能会进一步上升，债务总量也可能不停扩大。
图3 构成政府债务付出的重要内容
（二）2025年印尼国家预算法案
根据2024年9月20日通过的国家收支预算法案（Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, APBN），印尼政府官方发布了相关解释性报道，对法案内容进一步做出分析。相关媒体报道以为，2025年印尼的预算法案仍旧保持相对乐观的态度，在经济目的与债务规模方面相对积极。预算法案的重要内容包括：
对部分事项将优先给予财政支持，这被称为普拉博沃-吉布兰（副总统）政府的“速胜筹划”（Quick Win）。该筹划包括：（1）“免费营养餐”（Makan Bergizi Gratis）项目，该项目将提供71万亿印尼盾（约合人民币328亿元），为514个区市的1542万中小弟子提供营养食品和免费牛奶，并为5岁以下儿童和孕妇、哺乳期母亲提供营养援助，以增长儿童的身体营养质量。（2）免费进行健康检查，包括血压、血糖、X光和重大疾病筛查，以低落结核病数量。（3）建设完备的优质医院，提高地方医院的基础设施和医疗装备质量。（4）为 2.2 万所学校的设施进行修缮，包括课堂、家具和卫生间。（5）耗资4万亿印尼盾（约合人民币20亿元）建设综合性优质学校，在努山塔拉（新首都）、东努沙登加拉、北苏拉威西和北马鲁古建设4所高级中学（高中），并修复约9万间课堂。（6）建设国家粮仓，增长15万公顷稻田及配套基础设施。（7）徐徐提高国家公务员的工资，特别是西席、医务职员、军队职员和警察的工资。
印尼国会预算局主席赛义德（MH. Said Abdullah）在“分秒”消息发表专栏文章表现，将提高人力资源质量作为政府的优先筹划值得赞赏，同时将以加速经济增长为目的，通过实验短期财政政策战略的情势，满足新一届政府的预算需求。
新政策目的进一步拉升政府债务和财政赤字规模。对于印尼2025年的经济目的，新预算法案提出：经济预计增长5.2%，通货膨胀率预计降至2.5%，贫苦率低落至7%～8%；国家总收入筹划达到3005.1万亿印尼盾，国家付出筹划为3621.3万亿印尼盾。政府致力于审慎管理债务，确保每一项投资和付出都达到高效和富有成效。
对照国家发展规划局（Bappenas）订定的2025年政府工作筹划文件，将债务占GDP比率的最高目的设定为40.14%，较2024年的水平有所上升，靠近疫情期间的峰值。政府付出目的也从14.56%提高到16.15%—17.80%。财政赤字目的从2024年的2.29%扩大到2.45%～2.8%，这一目的靠近《国家财政法》规定的3%的安全限额。
印尼社会担心政府债务过高标题
印尼不停扩大的债务规模及2025年的财政赤字与短期财政筹划，引发了社会各界的广泛担心，其重要针对政府收入与债务规模差距增大、债务规模膨胀存在风险等方面。
国家收入与债务付出差距扩大
《罗盘报》专栏评论指出，表面上看政府的债务状况仍被以为是安全的。如前所述，如果利用政府债务占GDP比率的指标，根据印尼《国家财政法》的相关规定，该指标不得高出60%。而印尼目前的债务比率仅为39.13%，距离指标上限仍有一定距离。
然而，仅依赖债务占GDP的比率不敷以判定政府债务状况是否安全。印尼经济智库经济与法律研究中心 (CELIOS）研究员纳义鲁·胡达（Nailul Huda）以为，标题在于其他指标已经亮起黄灯，处于伤害状态。比如，印尼的偿债比率（Debt Service Ratios，DSR），即其偿债付款与出口收入的比率已经达到了17%，而该指数的安全限额为20%。他指出：“当前这一指标已经靠近安全极限，这对我们的经济来说相当伤害，因为我们的债务归还负担和债务利息已经非常高了。”印尼经济改革中心（CORE）研究员艾哈迈德·阿克巴尔（Ahmad Akbar）表现，如果参考债务与收入比率的指标，截至2024年5月，印尼政府债务与国家收入的比率已达到300%，他指出：“这已不再安全，因为它已经高出了国际货币基金构造设定的150%的上限。”尤其需要指出的是，固然政府债务占GDP的比率仍旧在安全范围内，但政府不是用GDP来归还债务，而是用收入或融资来归还债务。这意味着无论印尼的GDP有多大，如果GDP值不能转化为国家收入，则并不能提高其偿债本领。胡达以为，政府需要鉴戒连续增长的债务状况，“随着债务水平连续增长，为发展项目进行融资将变得愈加困难”。上述分析表现，印尼国家收入与债务规模之间的差距日益增大，使得不停扩大的债务规模成为国家发展的隐患。
政府债务存在过分膨胀风险
印尼政府还面对债务过分膨胀的风险。政府赤字的进一步扩大可能产生多米诺骨牌效应，包括债务占GDP比率的不停上升以及债务评级恶化，终极使印尼难以得到国际融资、吸引更多国际资金。从总统佐科执政至今，印尼的国家债务从2609万亿印尼盾（约合人民币1.2万亿元）增长至8502.69万亿印尼盾（约合人民币4万亿元），10年期间增长了约3.3倍，这一数字预计在新总统普拉博沃执政期间进一步增长。
在全球经济疲软和地缘政治告急局势加剧的情况下，印尼政府需要提供更高的政府债务收益率，以吸引投资者的爱好，而这一举措可能会增长政府负担的债务资源。自2023年10月起维持6%的利率不变后，印尼央行于2024年4月将基准利率提高至6.25%，这使得归还债务的规模增长；2026年，政府应归还的到期债务将进一步膨胀至803.19万亿印尼盾。
面对上述风险，经济专家学者下令政府将重点放在扩大财政收入上。印尼大学经济与社会研究所（LPEI）研究员德乌古·里夫基（Teuku Riefky）以为，向新政府过渡通常会增长政府付出，从而增长财政负担，这需要成为现任政府和继任政府的工作重点。他表现，通过增长国家收入，政府的政策可以在债务规模扩大的情况下得以连续，而不会导致债务膨胀和赤字扩大。
政府应对债务标题的态度与举措
《罗盘报》记者基于对国会预算局副主席祖尊（Cucun Ahmad Syamsurija）的采访发表专栏文章，指出政府当前应对债务标题的做法是：将严酷管控新的政策筹划写入政府预算；同时充分利用超额预算资金，为国家财政提供更多调整空间。
不再见有新筹划在年中被写进预算
为了弥补2024年国家预算不停扩大的赤字，印尼政府将动用最初筹划的超额预算余额（SAL）。超额预算余额就像储蓄或国家储备基金，来自每年未利用的预算余额的积累。截至2023年底，印尼的超额预算余额总计为459.5万亿印尼盾（约合人民币2071亿元）。最初，在2024年的国家预算中，政府筹划仅利用51.7万亿印尼盾（约合人民币233亿元）的超额预算余额。但由于2024年预算赤字将大幅扩大，政府正在增长当年将利用的超额预算余额，估计为151.7万亿印尼盾（约合人民币684亿元）。这意味着该资金口袋里剩余的国家储备资金减少到了307.8万亿印尼盾（约合人民币1389亿元）。
国会预算局副主席祖尊·艾哈迈德·沙姆苏里贾（Cucun Ahmad Syamsurijal）表现，普拉博沃政府在执政的第一年将面对困难局面。全球经济形势不佳，给国内经济和金融状况带来了压力。除了2025年到期的巨额债务和国家预算中超额预算的余额储蓄不停减少的“遗产”外，由于天下经济状况低迷，国家收入也在放缓。祖尊在雅加达的议会大厦接受采访时表现：“国家财政的状况充满了各种限定。我们已经在2024年国家预算预测中看到，当年剩下的时间，我们没办法完成既定的预算目的。这对新政府来说是一个负担。”
祖尊表现，在此情况下进行的妥协是：普拉博沃政府提供“免费营养餐”等政策答应仍将得到资金投入；一些源自佐科政府的筹划，比方新首都努山塔拉（IKN）的开辟，将极度贫苦率减至0%等项目也将在预算之内，但预算的分配将极具选择性。他夸大，2025年财政预算的调整空间越来越局促，“因此，不再可能有新的筹划在年中突然出现，导致与最初假想的偏差太大。这种事变对于我们的财政状况来说是不可接受的”。
利用缓冲资金（储备金）得到更多调整空间
针对局促的调整空间，财政部融资和风险管理司长苏民托（Suminto）表现，原则被骗局将始终通过超额预算余额来储备现金，以应对下一财年的不确定性。即使本年度利用资金的情况有所增长，我们仍旧有剩余的“积蓄”可供调配。
政府财政部门也在继续积极，以便在年底前储备下预算余额（SILPA），同时增长下一财年的超额预算余额资金。苏民托说：“我们在2025年之前另有时间。我们固然会准备一个缓冲资金，但这个资金级别有多高或者总数有多少？如今确实还不好说。但可以肯定的是，缓冲资金肯定会准备好，因为国家预算总是需要进举措态调整。”他举例说，政府决定利用100万亿印尼盾的超额预算余额资金来弥补本年度不停扩大的赤字，这是保持财政管理纪律的一种方式，因为通过利用储蓄资金，政府不需要通过发行国债来增长新的债务负担。他解释道：“这就是为什么即使本年国家预算的赤字率从占GDP的2.29%扩大到2.7%，我们仍旧可以通过发行新的国债来减少其他债务融资。这也是我们审慎管理国家预算的方式之一。”
（作者：尹楷珺，北京大学地区与国别研究院博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学地区与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标注作者信息及文章出处。）
泉源：北京大学地区与国别研究院
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来源：https://www.toutiao.com/article/7446659946135077417/
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